隐性债务

隐性债务，是指个别地方通过融资平台公司、和社会资本合作（PPP）、投资基金、购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务。

隐性债务是相对显性债务而言的，它不是一个法理概念，而是约定俗成的概念。地方发债公开了的就是显性债务，未公开的就是隐性债务，所以隐性债务不是通过发债取得的，而是地方在限额之外取得的。

隐性债务的内容

具体为：

1.承诺偿还的隐性债务。地方及其部门和全额拨款事业单位除债务以外直接举借的债务，计入承诺偿还的隐性债务；国有企业、融资平台、差额拨款和自收自支事业单位，如果其某笔债务*终偿债资金来源为财*性资金，则该笔债务计入承诺偿还的隐性债务。

2.提供担保的隐性债务。地方及其部门和全额拨款事业单位，以财*收入为其他单位提供担保时，计入提供担保的隐性债务；地方及其部门、事业单位和社会团体，以学校、医院、广场、储备土地等公益性国有资产为单位和个人融资进行抵押、质押以及售后回租（回购）等方式变相抵押、质押，计入提供担保的隐性债务。

3.中长期支出责任。（1）投资基金。根据投资基金协议，若存在约定出资未到位，承诺到期回购社会资本方投资本金、承担其投资本金损失、保证其*低收益等情况，相关金额认定为支出责任隐性债务；（2）PPP项目。根据PPP项目协议，若项目收益中的其他经营性收入（不含补贴收入）合计小于项目投资总概算，则约定支出部分（*大值）认定为支出责任隐性债务；（3）购买服务。根据购买服务协议，购买服务类型为货物、建设工程和融资服务时，购买服务协议金额认定为支出责任隐性债务；（4）专项建设基金。地方及其部门通过国开行或农发行专项建设基金融资，将回购资金或固定收益纳入预算，相关金额认定为支出责任隐性债务；（5）应付工程物资款。地方及其部门和全额拨款事业单位根据合同，已达到付款条件但尚未支付的工程款、物资款和向企业收取的应返未返的保证金，认定为支出责任隐性债务。

隐性债务主要成因分析

地方隐性债务形成的原因主要有四类：

（一）一些地方**领导干部*绩观不正确。有的地方**领导干部没有认真贯彻新发展理念，过度举债谋"*绩"，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设。有的地方建设项目缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。这些违法违规或变相举借的债务缺乏预算约束，"借、用、还"管理脱节，形成企业借债、使用、偿债资金无法落实的*面。

（二）项目实施责任不落实。有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方还款能力，存在风险隐患。同时，还有些项目单位未按项目批复要求落实各项建设资金来源，加剧风险隐患。

（三）一些金融机构推波助澜。有些金融机构认为地方不会破产也不敢破产，存在财*兜底幻觉，加上背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方回购或保证*低收益等方式，参与地方项目建设，助推地方变相举债。

（四）违法违规融资行为问责不到位。不少地方没有落实属地管理责任，甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展，对相关违法违规人员问责不到位，约束软化，导致违法违规举债行为不断出现。金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全，对相关违法违规行为处罚不严。

除以上原因之外，还有体制上的因素。长期以来地方财权和事权不匹配。实行分税制财*体制以来，地方税收分成比例较小，地方财*收入有限，中央转移支付资金也不足以满足社会公共事务的支出，地方却又承担着大量的基础设施建设和GDP增长的压力，收支矛盾日益突出。加之中、省的专项资金都需要地方进行资金配套实施，为了保证各项建设的顺利开展，地方只能举借债务。而新《预算法》明确规定，地方举债一律采取在**院批准的限额内发行地方债券方式。除非另有规定，地方及其所属部门不得以任何方式举借债务。由此，地方采用“变通”或“创新”的金融工具，开展了诸如PPP(与社会资本合作)、购买服务、投资基金、资产证券化等各类融资。这些方式中有相当一部分存在变相举债之嫌，游离在债务甚至财*预算监管外。各类变相举债主体多元，交易结构复杂、更隐蔽，导致界限不清、底数不清。尽管不断出台各种*策、开展各类督查，但隐性债务规模仍迅速膨胀且不透明，难以实现有效管控。

隐性债务对地方财*风险的影响

（一）负债率明显提升，风险预警及评估失效。隐性债务的存在，*直接影响到的便是债务规模。现阶段，债务采取限额管理，各地纳入债务管理和统计的债务（以下将该部分债务简称为显性债务）规模基本已达到债务限额，单纯使用显性债务来计算负债率、新增债务率、偿债率等指标，一般不会超出警戒线，各地财*部门汇报的相关债务指标，也往往未统计隐性债务。依照上述指标，容易使当地*委对负债情况作出错误的判断，进而影响到经济决策。导致的后果，便是债务风险评估及预警体系失效，当地债务规模无法得到有效控制，超出当地财*承受能力却不自知，进一步引发债务风险。

（二）容易引发偿债危机，导致公信力受损。地方违规举借债务时往往不会考虑偿债能力，固然，违规举借隐性债务在一定程度上能够缓解财*压力，但也是只饮鸩止渴，隐性债务增速远远快于地方收入增速，一旦到达还债的高峰期，对于一些仅仅能维持财*运转的地方而言，势必要导致巨额的财*赤字，甚至引发偿债危机。由此产生的恶果，将是公众对公信力产生怀疑，进而产生社会信用危机。

（三）对实体经济发展造成冲击。在当前的经济形势下，实体经济非常需要银行的信贷资金作为发展资金。虽然国家对于金融支持实体经济发展制定了一系列*策，但因信用的特殊性，金融机构更加倾向与进行合作，流入的资金多了，势必导致用于支持实体经济发展的资金变少，*终将导致实体经济的融资成本进一步提高，国家*策难以发挥效果，地方经济发展受到严重影响。

防范化解隐性债务风险的做法

防范化解地方隐性债务风险，主要的做法有以下几方面：

一是完善常态化监测机制。加强部门间信息共享和协同监管，统一认识、统一口径、统一监管，形成监管合力。

二是坚决遏制隐性债务增量。严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

三是稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。坚持分类审慎处置，纠正投资基金、和社会资本合作、购买服务当中的一些不规范的行为。

四是推动平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方信用挂钩。分类推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司融资职能。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

五是健全监督问责机制。推动出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级健全责任追究机制，对继续违法违规举债违规行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任。